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一、引言
土地、資本、人口、技術、數(shù)據(jù)，是支持經濟發(fā)展的五大生產要素。傳統(tǒng)經濟學普遍認為，區(qū)域經濟差異主要由土地等自然環(huán)境和資本等資源稟賦因素造成。隨著經濟社會的發(fā)展和產業(yè)的不斷融合，技術、數(shù)據(jù)等新興生產要素在經濟發(fā)展中的作用日益得到充分體現(xiàn)和廣泛認同。許多學者認為，要緩解區(qū)域經濟發(fā)展不平衡，必須以五大生產要素為著力點，通過差異化金融政策促進落后地區(qū)實現(xiàn)追趕超越。當前我國區(qū)域經濟特別是縣域發(fā)展不平衡問題日益凸顯，應通過對五大生產要素實施補償性的政策糾偏加以解決。與財政、稅收等政策相比，差異化的金融支持政策成本更低，可行性更高，操作性更強。但實施差異化的金融支持政策，必須建立在充分了解生產要素發(fā)展現(xiàn)狀和差異原因基礎之上，才能有效促進區(qū)域和縣域經濟發(fā)展。
二、縣域五大生產要素的缺陷和短板
（一）土地要素方面，“三變”改革仍需加強
一是土地權屬結構復雜、權利分散、流轉困難。我國縣域土地以農業(yè)用地和集體用地為主，權屬結構通常為承包權、所有權、經營權的三權分置，分別由不同主體享有相應的權利。這一分置結構決定了農村土地牽涉到多方利益主體，給土地資產價值的實現(xiàn)帶來了很大困難。同時縣域土地要素使用受到諸多掣肘，如農業(yè)用地和農村宅基地僅能用于農業(yè)生產和自住住宅，且受到耕地紅線等政策的嚴格約束，資產的價值屬性大打折扣。
二是土地流轉缺少具體規(guī)則支撐，抵押貸款風險較大。首先，農村土地所有權屬于集體，貸款抵押需要取得集體許可，抵押流程、條件模糊不清，缺少明確法律規(guī)定。其次，土地使用權沒有實現(xiàn)真正市場化流轉，土地使用權抵押貸款一旦出現(xiàn)代償，收儲之后再流轉經常找不到買方，金融機構的風險較大。再次，“農民變股東”缺少承接主體，經營管理水平高的企業(yè)不多，金融機構對“三變”改革的信貸支持較為謹慎。
（二）資本要素方面，縣域綜合實力弱、多元化融資體系缺失
一是縣域綜合實力薄弱，區(qū)域差距巨大。縣域經濟整體發(fā)展滯后，經濟規(guī)模普遍較小，例如，2021年**省仍然有50%的縣（市） GDP總量未能突破百億元大關，縣域經濟增加值對**經濟的貢獻度不足一半。2021年賽迪全國百強縣中，**省僅有**、**兩個縣（市）入選，這與江蘇省入圍50個百強縣并包攬前三名相比差距很大。**地區(qū)由于化石能源儲量分布不均衡，縣域間經濟落差明顯。在2021年賽迪** “10強縣”中，**地區(qū)有5個，**地區(qū)有4個，**地區(qū)則只有1個**縣。在**省縣域GDP 排名的后10名中，**也占了4個，如**縣GDP總量高達1294億元，財政收入91.6億元，而同屬**的**縣GDP僅有31.3億元，財政收入不足0.7億元。
二是多元化融資體系缺失、存貸比例失調。**省縣域金融業(yè)態(tài)發(fā)展不完善，多數(shù)縣域近年來沒有一家證券公司入駐，涉農領域融資渠道仍以自有資金、銀行貸款為主，直接融資運用較少?？h域資金外流嚴重、存貸款比例失調、貸款轉化效率低，也極大削弱了縣域金融支持產業(yè)發(fā)展的能力，如**市主要涉農金融機構僅2020年的資金外流總額，就已達到162億元。
（三）人口要素方面，縣域地區(qū)人口流出嚴重
一是縣域人口整體外流問題嚴重。筆者通過第七次人口普查（2020年）數(shù)據(jù)，對**個縣（市）的人口數(shù)量及年齡結構進行了分析。與第六次人口普查（2010年）比較，**縣域人口出現(xiàn)了嚴重的外流，72個縣在10年中累計減少人口279.3萬，有的人口外流較多的縣常住人口減少比例甚至達到40%—50%。**省72個縣2020年人口共有1732.9萬人，人口累計下降258.5萬人，較2010年減少13%。2020年**縣域人口僅占全省常住人口的43.8%，較2010年下降9.5個百分點，縣域人口向城市集中的趨勢愈發(fā)明顯。
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