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一、問題提出：基層減負悖論
基層治理是國家治理的基石，而有效推進基層減負賦能，是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)工程。早在2018年，《半月談》以《2018，基層治理十大靶點》一文就各地在落實精準扶貧戰(zhàn)略等中央大政方針過程中出現(xiàn)的基層負擔過重等問題做出了一系列專題報道，隨后，習近平多次就解決困擾基層的形式主義問題，切實為基層減負作出重要指示批示。不久，中共中央辦公廳發(fā)出《關(guān)于解決形式主義突出問題為基層減負的通知》，明確提出將2019年作為“基層減負年”［2］；2020年，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于持續(xù)解決困擾基層的形式主義問題為決勝全面建成小康社會提供堅強作風保證的通知》，再次聚焦基層減負問題。《半月談》在其年終評論上這樣總結(jié)：“基層減負雖然取得了一定成效，但從整體上看，離中央要求、基層期盼還有不小差距。”［4］ 從筆者及所在研究團隊同仁在全國各地基層田野調(diào)研觀察來看，當前各地基層干部“5＋2”“白加黑”“周六保證不休息，周日休息不保證”“上面千把刀， 下面一顆頭”等工作樣態(tài)仍沒有得到有效逆轉(zhuǎn)，甚至越減越負，基層減負悖論始終難以有效消除。筆者的問題意識在于：如何正確認識當前的基層工作負擔問題？在我國既有黨政科層體制內(nèi)部條塊關(guān)系、層級關(guān)系、權(quán)責關(guān)系等保持穩(wěn)定和基層社會性質(zhì)變化不大的情況下，基層負擔問題為什么在最近三五年而非十年前越發(fā)突出而普遍？同時，為什么這一問題會成為全國各地普遍的治理現(xiàn)象而非某一地局部的問題？顯然，將基層負擔問題歸咎于連續(xù)統(tǒng)一的宏大體制或個別地方、個別領(lǐng)導(dǎo)干部的工作作風問題的解釋顯得過于簡單粗糙。我們必須回到基層治理實踐的一線場景，對這一問題進行中觀層次的機制分析。此外， 基層負擔問題事關(guān)基層干部干事創(chuàng)業(yè)的積極性和基層治理成效，更關(guān)乎國家基層政權(quán)建設(shè)和廣大群眾獲得感以及國家認同，因此，梳理并剖析當前基層減負悖論背后的復(fù)雜機制，顯得尤為重要。
二、既有研究綜述與本文研究進路
（一）既有研究綜述
為基層“減負”，首先要探究基層負擔過重的根本原因。既有研究主要從監(jiān)督考核機制和官僚主義工作作風兩個角度進行分析。
部分研究認為，監(jiān)督考核機制不合理是導(dǎo)致當前基層負擔過重的重要因素。
胡曉東認為，當前，我國黨政機關(guān)中的督考權(quán)嵌套于組織管理活動中，形成與決策權(quán)、獎懲權(quán)相互銜接且彼此獨立的運行邏輯，其無限制、無規(guī)范、不可訴的現(xiàn)存狀態(tài)帶來了督考權(quán)的結(jié)構(gòu)性失范，從而引發(fā)了基層負擔過重等問題［5］。龐明禮、陳念平也指出，當前科層運作具有督查范圍不斷泛化、督查力度不斷強化與督查過程不斷虛化的潛在慣性，導(dǎo)致組織成本攀升、運行僵化遲緩，加劇基層負擔，引發(fā)痕跡主義、形式主義現(xiàn)象，弱化組織效能［6］。呂德文指出， 當前基層負擔過重，是監(jiān)督下鄉(xiāng)背景下基層治理合規(guī)化的意外后果［7］。在這種情況下，文宏認為，基層被動形式主義具有普遍性、隱蔽性、欺騙性和抵消性等特點，會增加基層負擔、誘發(fā)政策空轉(zhuǎn)、挫傷干部沖勁、疏離干群關(guān)系、沖擊隊伍建設(shè)［8］。不可否認的是，在監(jiān)督下鄉(xiāng)大背景下，監(jiān)督考核機制不合理的確是導(dǎo)致基層工作負擔重的直接成因，但監(jiān)督考核機制不是獨立于既有黨政科層體制和國家治理目標而存在的，其背后的復(fù)雜機制，仍有待進一步挖掘分析。
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